哈萨克斯坦水灾持续 超11万人被疏散

第二项是参政权，指的是主权在民的实现，也就是近代中国反封建的任务。

如果每一代政治家都推翻前人筑起的制度框架而重新来过，不成文宪法便无法形成。[74]杰弗逊主要从设立国家银行对各州古老而基本的法律的破坏出发来反对之。

就财政宪法而言，这意味着什么？其二，自由主义宪政理论认为政府是必要的恶，而宪法的主要功能在于限制政府权力。荷兰银行把这些债券重组为更小面额的债券，然后以面值发售，大赚了一笔。汉密尔顿的政治野心后来被盖乐庭纠偏，重回了国会主导的轨道。汉密尔顿和盖乐庭在财政宪法奠基过程所起的作用是互补和相互纠偏式的。两种宪制因素登场的时间顺序也很重要。

一切公款收支的定期报告和账目，应经常公布。[16]Henry de Bracton, De Legibus et Consuetudinibus Angliae（The Laws and Customs of England），Vol. 11, trans. and ed. by S. E. Thorne,Belknap Press of Harvard University Press, 1977, p. 115. [17]例如：Stuart M. Speiser, The Founding Lawyers and Americas Quest for Justice, Pound Civil Justice Institute, 2010。[66]参见[美]魏斐德：《上海警察：1927—1937》，章红、陈雁、金燕、张晓阳译，上海古籍出版社2004年版，第142页以下。

关于警察的学问上的概念之所以得以确立，或许与战后日本的组织机构改革有关。[23]前者涵盖所有的危险防止活动，至于由哪一机关执行，并不重要。[90]参见前引[20]，须藤阳子文，第172页。在宪法层面上，虽然彼时明治宪法中并没有出现警察一词，但论者将明治宪法第9条与警察的概念连接在一起。

[16]Vgl. Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Leipzig 1895， S.251 ff. [17]前引[16]， Otto Mayer书，第249页。[76]尽管此种见解将警察的目的界定得无比宽泛，但在将警察的内涵定位于国家行政这一点上，显然与大陆法系国家将公法上的警察概念界定为某种国家活动有所契合。

若要排除或防止种种妨害社会安全与秩序的危险，行政机关又需要积极采取行动。[64]毛泽东：《论人民民主专政》，人民出版社1975年版，第13页。这一源自德国法的理论近年来受到了我国学者的重视，但对于该理论的适用范围，理论上却存在分歧。[2]当时的实定法也在同一意义上使用这一概念，1530年的《帝国警察法》即将警察视作一切国家活动。

[34] 在行政法层面上，美浓部达吉倡导关于警察的学问上的概念。警察概念在这两个国家的变迁史可谓殊途而同归。警察学 警察一词是公法上重要的基础性概念，然而经过历史长河的涤荡，其概念的内涵和外延在域外和我国均发生了重大转变。[54]白鹏飞也认为：国家为达治安之目的计，而行使命令人民强制人民之作用，是为警察。

[7]这也催生了从目的角度对警察概念进行约束与重构的努力。值得注意的是，虽然该法所认可的警察活动既包括警察机关的行政活动，也包括辅助刑事司法的活动，但在行政法层面上以警察这一术语概括某种国家活动时，理所当然会将辅助刑事司法的活动予以排除。

传统的警察法理论认为，警察权的行使应尊重私生活自由，不得介入私权争执，此即作为警察权之界限的警察公共性原则。[31]参见前引[29]，美浓部达吉文，第58页，转引自前引[10]，关根谦一文，第470页。

[82]由于危险防止责任本身便是实质警察概念的基础，[83]这就等同于将该法理的适用范围限定于统合意义上的警察行政语境之中。总之，从近代直至当代，公法领域中的警察一词在我国经历了概念内涵的流变，从基于消极目的的国家活动转变为行政执法主体，从学问上的概念转变为实定法上的概念，从作用法层面的统合性概念转变为组织法层面的概念。可见，促进福利在此不被视作警察的任务。无论当代的行政活动如何纷繁复杂，只要统合性的警察概念能够发挥上述功能，则用它来概括不同领域的行政活动乃至国家活动，在公法上便仍有意义。法治国家的警察权和警察活动本非洪水猛兽，而是维护公共秩序、履行针对宪法基本权利的国家保护义务所不可缺少的一环。如有学者认为，警察行政是警察行政管理的简称，是指公安机关和人民警察为维护社会秩序和公共安全，保护国家利益和公民生命财产不受非法侵害，采取命令、强制等手段所进行的各种组织管理活动。

早在1899年，日本善邻译书馆便出版了小幡严太郎纂译、王治本校阅的《日本警察新法》，该书指出警察以保护良善、督察奸盗为务，唯在保持治安、防御祸害耳。该版本为1905年版本的点校版。

[59]与日本的状况不同的是，彼时日本的通说多建立在实定法的基础上，即建立在《行政警察规则》的基础之上，但上述学者在探讨警察的概念时，并未诉诸于任何实定法基础，而是在学理层面抽象出关于警察的一般概念，即类似于将警察作为学问上的概念加以对待。[14] 1931年的《普鲁士警察行政法》将十字架山案的判决予以实定法化。

[67]对建国初期公安任务的阐述，见公安部《罗瑞卿论人民公安工作》编辑组编：《罗瑞卿论人民公安工作(1949—1959)》，群众出版社1994年版，第10页以下。虽然无从得知提出理论意义上的警察概念的学者是否受到了比较法的启发，但当代的警察法学者确实注意到了大陆法系的传统警察概念，高文英甚至借鉴我国台湾地区的警察法理论，初步引入了实质的警察含义与形式的警察含义、学理上的警察含义与实定法上的警察含义的界分，[77]这明显分别对应了德国和日本的概念界定模式。

因此，应避免使用内务行政这种暧昧的说法，而代之以为了维持公共秩序而实施的活动。迈耶认为，臣民对共同体以及对代表共同体利益的行政负有天然的义务，不能干扰共同体的良好秩序，且应当避免并防止自己的生活中出现这样的干扰，这种臣民的一般义务也就是警察义务，而警察权便是为了实现这种义务而发动的公权力。[9]Vgl. Peter Badura, Das Verwaltungsrecht des liberalen Rechtstaates, G?ttingen 1967， S.32 ff. [10]参见[日]关根谦一：《明治宪法下における警察の概念》，载西谷刚ほか编：《政策$现と行政法：成田%明先生古稀记念》，有斐阁1998年版，第453页。经笔者查证，该部分为上杉慎吉《行政法原论》中内务行政一节的部分缩写版。

[38]参见前引[10]，关根谦一文，第480页。可以看出，将警察视为维护国家安全和社会治安秩序而在警察机关中行使职权的国家公职人员这种观点，明显与这两个条款具有高度契合性，而警察不过是人民警察的简称而已。

而后又各自形成了概念的二元构造，即德国的实质的警察概念与形式的警察概念、日本的学问上的概念与实定法上的概念。[65]另一方面，这一论断也与革命的历史经验相互印证。

该版本是根据1937年版勘校而成。在德国和日本，警察在公法上可以指代某种国家活动，但概念的外延在历史上发生了转变。

第二，不再认为警察活动属于内务行政的范畴。关于警察的学问上的概念则被理解为，为了维持公共安全与秩序，基于一般统治权，对人民加以命令强制，限制其自然自由的行政活动，且此种活动可能由警察机关实施，也可能由其他行政机关实施，[42]其目的限于维持安全与秩序这一消极目的，而不包括出于积极目的的国家活动。从结论上看，佐佐木惣一的见解反倒更接近彼时德国的通说，这也是这场论辩的吊诡之处。他承袭了彼时在德国盛行的以迈耶为代表的先验警察观，认为臣民对维持公共秩序以及不妨害公共秩序负有天然的义务，但不对积极的社会进步负有天然义务，[31]这就表明，警察权的界限之一就在于应持守除去妨害这一自然的领域，若无法律的委任，便不可基于积极目的发动警察权。

[65][苏]列宁：《国家与革命》，载《列宁全集》第31卷，人民出版社1985年版，第8页。[26]按照这种理解，警察就是保持公共安宁秩序的活动。

如果存在特别授权，行政机关就必须严格依据特别授权规范所规定的要件和效果采取行动，不得回溯至概括性授权。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第59条和第61条，虽然规定了地方人民政府行使职权的范围包括保护财产、维护社会秩序、保障公民人身权利等，但此种组织法规范显然有别于作用法或行为法规范，其规范目的在于将宪法所认可的国家权力分配予不同类型、不同层级的国家机关，而非授予国家机关相应的行为权限。

[67]1957年颁布实施的《人民警察条例》将此种警察观以实定法的方式确立下来。[苏] C. C.司徒节尼金：《苏维埃行政法(总则)》，中国人民大学国家法教研室译，中国人民大学出版社1955年版。